A Ascendência Monetária da Lei de Responsabilidade Fiscal

Varican

A ASCENDÊNCIA MONETÁRIA DA LEI DE

RESPONSABILIDADE FISCAL 1

Gerson Lima 2


1.INTRODUÇÃO

As despesas com juros no orçamento do governo têm aumentado de forma expressiva. Apesar disto, é relativamente pouca a atenção dedicada ao tema, tanto na literatura geral quanto nas análises dos especialistas. As pessoas em geral, e o brasileiro em particular, parecem concentrar-se apenas no lado óbvio da questão, aceitando com toda naturalidade que, se o governo tem uma dívida, ele tem que pagar o juros. Não se pergunta por que existe uma dívida. Aparentemente a ampla maioria acredita que a dívida foi feita por razões muito nobres como a construção de uma escola, um hospital ou uma estrada e que, por isso, trata-se de uma dívida aceitável. Mais ainda, prevalece a idéia de que ela pode ser rolada indefinidamente, imaginando-se de modo equivocado que a rolagem da dívida, da forma como é possível ao governo fazer, evita o pagamento do principal e dos juros.

Entretanto, a principal dívida do governo não decorre do financiamento dos investimentos ou de outros gastos visando incrementar o bem estar da população. Na sua parte maior, a dívida pública tem origem na tentativa da política monetária de controlar a inflação tomando dinheiro emprestado através dos títulos do Tesouro Nacional. Independente do sucesso e do custo desta tentativa, o que se encontra mais freqüentemente é uma manifesta preferência por tratar dos benefícios que, na teoria, a política monetária assim asseguraria ao cidadão. Mas o custo existe e o seu mais importante componente é, provavelmente, a renúncia que a sociedade é obrigada a fazer em termos das vantagens que ela poderia obter com uma política econômica que enfatizasse os efeitos expansivos da produção e do emprego através da política fiscal. 

O encadeamento doproblema, contando com algumas simplificações, pode ser assim resumido: o Banco Central resgata títulos da dívida pública que estão em poder das instituições financeiras e, para isso, ele tecnicamente emite moeda. Em seguida, ou ao mesmo tempo, considerando que há excesso de moeda em circulação, ele emite novos títulos para tomar emprestada a moeda excedente. Estes títulos fazem aumentar a dívida pública e, conseqüentemente, cresce o déficit do Tesouro Nacional por causa dos juros. O déficit, agora maior, é financiado com novos títulos da dívida pública, que geram mais gastos com juros, e mais déficit, etc. A dívida poderia assim explodir em algum momento no tempo. A solução encontrada, ao invés de parar de fazer dívidas, tem sido o ajuste fiscal, ou seja, o aumento dos impostos combinado com o corte de gastos fiscais do governo de forma a criar uma poupança para pagar os juros da dívida monetária. Na prática, a experiência tem mostrado que é impossível obter o ajuste fiscal requerido para pagar os juros. Em conseqüência, o Banco Central emite moeda para resgatar um título da dívida, volta-se à segunda frase do parágrafo e começa tudo de novo.

Além disso, não há qualquer mecanismo de natureza econômica que imediata e automaticamente providencie um ajuste fiscal assim que for colocado um novo título da dívida pública no mercado financeiro. Não há teoria que diga que, a cada vez que a dívida aumenta e a despesa com juros cresce, uma outra despesa do Tesouro Nacional desaparece. É necessário um aparato institucional com amparo legal para que o ajuste fiscal seja implantado. A Lei de Responsabilidade Fiscal foi criada para ser a peça principal deste aparato, consolidando o princípio de que a política monetária faz a dívida, mas cabe à política fiscal a responsabilidade pelo pagamento dos juros.

2. A ESSÊNCIA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei de Responsabilidade Fiscal, uma iniciativa do poder executivo federal, faz parte das condições impostas pelo Fundo Monetário Internacional dentro do Acordo 3 para a concessão de novos empréstimos ao Brasil, de forma a assegurar que o país terá condições de continuar importando do resto do mundo e também de pagar os juros dos capitais externos aplicados no mercado financeiro nacional. A lei consagra as "metas de inflação" como aspiração máxima para a política econômica brasileira, deixando claro que o instrumento adequado para este objetivo é a política monetária. O parágrafo 4º do artigo 4º prevê que o projeto da LDO 4 em nível federal conterá as metas de inflação, a serem fixadas pelo governo central sem qualquer imposição legal de consulta prévia, técnica ou política, às pessoas e instituições brasileiras envolvidas. Aceita-se, contudo, um acordo com o Fundo Monetário Internacional. É claro que o Congresso Nacional pode discutir, emendar e até rejeitar o número proposto, mas a lei já impôs que, acima de tudo, a política econômica será conduzida de forma que a inflação fique abaixo de um certo nível máximo, independente do que aconteça com o emprego e o salário dos brasileiros. Se a teoria econômica que justifica esta política funcionar na prática, tudo bem. Contudo, não há provisão legal para proteger o trabalhador no caso da vida real não se comportar como teoricamente planejado. 

Complementando, este parágrafo 4º do artigo 4º obriga a União a apresentar os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial. É notável aí a ausência de objetivo para a política fiscal. Esta omissão decorre da convicção assumida por uma certa linha de pensamento em economia, segundo a qual a política fiscal é incapaz de influir na expansão do emprego e só causa inflação. Pode-se assim inferir que foi proposital esta iniciativa radicalizante, transformando em lei aquilo que deveria permanecer apenas uma convicção teórica. De fato, uma amostra não-intencional do universo da literatura macroeconômica não demonstra que a aceitação desta convicção seja generalizada a ponto de justificar a radicalização. A política fiscal está sempre associada ao lado real da economia, pois refere-se aos impostos pagos pelas pessoas físicas e pelas empresas produtivas, e aos gastos fiscais do governo como por exemplo a compra dos bens de consumo produzidos por empresas privadas e que são necessários à manutenção dos serviços que atendem a população. Contudo, passa a ter suporte legal a perspectiva da teoria monetária de que a política fiscal só serve para gerar recursos para pagar juros da dívida pública, revogando-se as idéias em contrário. Na prática, as alternativas de pensamento macroeconômico passam agora a ser ilegais. 

Por isso, no ordenamento jurídico da questão, cabe ao lado fiscal/real da política econômica apenas o papel previsto no parágrafo 1º do artigo 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal. Este parágrafo determina que a LDO passará a conter um Anexo de Metas Fiscais, no qual serão estabelecidas, dentre outras, as metas para os resultados nominal e primário que a União, cada Estado e cada Município terão que alcançar, compulsoriamente. Assim, fica explícito que, em obediência à lei, no Brasil serão praticadas apenas as políticas cambial, creditícia e monetária, que poderão trazer alguns benefícios mas que certamente terão um ponderável custo na forma de juros. A política fiscal será então encarregada de gerar os recursos financeiros para pagar estes juros. À política fiscal impõe-se a responsabilidade de promover o ajuste fiscal. 

Este papel está previsto no artigo 9º, dispondo claramente que "Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias". Por outro lado, o dispositivo legal que libera o gasto com juros é o parágrafo 2º deste mesmo artigo: "Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida". Assim, salvaguardam-se os direitos dos detentores do capital financeiro, colocando-os acima de qualquer outro interesse econômico, social ou político. A seriedade e o rigor são dois dos atributos que se esperam do planejamento e da execução de um orçamento. Entretanto, o engessamento legal das políticas social e econômica assim praticado parece extravasar o que se classificaria como seriedade e rigor orçamentário.

O compromisso com o ajuste fiscal é reafirmado no artigo 16, que dispõe sobre a possibilidade de aumento de despesa, aceitável apenas quando da "criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental". Este aumento de despesa, independente de seu mérito, só poderá ser implementado se estiver adequado à lei orçamentária anual e se for compatível com o plano plurianual e com a LDO, ou seja, se não prejudicar o resultado primário anteriormente assumido. Mais contundente, o artigo 17 regula a despesa obrigatória de caráter continuado 5, estabelecendo que seu aumento, e até mesmo sua simples criação, além de atenderem à exigência do artigo 16 deverão também demonstrar a origem dos respectivos recursos. Repete-se aqui a salvaguarda dos juros, pois o parágrafo 6o deste artigo estabelece que estas exigências não se aplicam às despesas destinadas ao serviço da dívida. A lei permite que, para aumentar os gastos com juros, o governo está dispensado de mostrar a origem dos recursos e pode desconsiderar a LDO e o orçamento. Aliás, estas exigências podem mesmo ser dispensadas porque de qualquer forma os recursos para pagar os juros virão sempre dos cortes compulsórios dos investimentos públicos e dos gastos com os serviços prestados pelo governo à população.

No caso do servidor público, o legislador julgou necessário ir ainda mais longe, provavelmente por causa da questão constitucional da estabilidade, e dedicou às despesas com seus salários e encargos os artigos 19 a 23. A lei especifica limites globais e detalhados para os gastos com servidores, em termos de percentagens da receita líquida de cada ente do governo. Por exemplo, a despesa total com pessoal não poderá exceder 50% da receita líquida do governo federal e 60% dos Estados e Municípios. Se o gasto com pessoal ultrapassar os limites fixados, o percentual excedente terá de ser eliminado em dois quadrimestres. Para tanto, deverão ser adotadas, entre outras, as providências dadas pela Constituição, que prevê até mesmo a exoneração do servidor estável, bastando para isso que o responsável indique qual é o órgão/atividade que sofrerá redução de pessoal. Não alcançada a redução no prazo estabelecido, várias sanções serão impostas, dentre elas a proibição de tomar empréstimos. Mais uma vez, repete-se aqui a salvaguarda dos juros, pois o não cumprimento da redução não impede o governo de contratar operações de crédito destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária 6.

O cargo de servidor público apresenta algumas características e desvantagens mas tem como vantagem a estabilidade. Esta serve não só para proteger o servidor de perseguições pessoais mas também para garantir a qualidade de alguns serviços prestados à comunidade. Serve ainda para impedir que o cargo público seja usado para atender interesses políticos pouco defensáveis. Por exemplo, na possibilidade da demissão fácil, o governante que recém assume um cargo poderia despedir quantos quisesse para, cumprindo promessa de campanha, colocar no lugar deles seus eleitores e apadrinhados. Isto também poderia ser feito pelo governante atual, fazendo então eleger-se o seu candidato. Entretanto, a lei parece ter se fixado apenas no entrave que a estabilidade coloca para a execução do ajuste fiscal, sem considerar o problema em toda a sua extensão. Aparentemente, foi só a estabilidade que colocou o servidor público na linha de tiro da metralhadora giratória do ajuste fiscal. 

Seguindo a lógica da lei, o aumento de gastos com juros leva ao ajuste fiscal. Como o ajuste fiscal pode provocar uma queda na arrecadação e o limite de gastos com pessoal é dado em termos de percentagem da receita, para manter o limite percentual poderá chegar o momento em que o servidor público será despedido, por exemplo o fiscal da receita federal. Será o servidor o culpado pelo pagamento de juros? Mesmo assumindo-se hipoteticamente que a causa dos juros seja o financiamento do déficit primário do governo, é difícil defender que a causa do déficit primário seja o item "pessoal", já que ele está limitado a X% da receita. Ou seja, a única razão para demitir pessoal é a queda na arrecadação, queda esta que pode acontecer como conseqüência de um ajuste fiscal que reduza o nível de produção interna.

Outro item preocupante das despesas do governo é a ajuda dada com dinheiro público a empresas privadas em dificuldades, tendo alcançado notoriedade alguns casos envolvendo bancos e outras instituições financeiras. A lei buscou evitar possíveis abusos, determinando no artigo 26 que é necessária, a cada caso concreto, uma lei específica para que o governo possa socorrer alguma empresa privada não financeira. No contexto intra-governo, o artigo 35 proíbe toda instituição governamental de prestar socorro a qualquer outra, enquanto que o artigo 39 impede que o Banco Central possa ceder títulos da dívida pública federal a uma instituição financeira de um Estado ou Município em troca de seus títulos 7. Isto evita que este Estado ou Município possa usar o título federal como garantia de novos empréstimos, e que use argumentos políticos para não resgatar seus títulos em poder do Banco Central. Finalmente, o artigo 28 estende o controle às instituições financeiras privadas, dispondo expressamente que "não poderão ser usados recursos públicos" ... "para socorrer instituições do Sistema Financeiro Nacional". Tanto o parágrafo 2º deste artigo quanto o parágrafo 1º do artigo 26, todavia, ressalvam que o Banco Central poderá destinar recursos para o setor financeiro privado no exercício de suas atribuições específicas, ou seja, com ampla margem de liberdade para decidir autonomamente quando deve prestar socorro a uma empresa financeira privada. Perdeu-se a oportunidade de criar, na Lei de Responsabilidade Fiscal, dispositivo que de fato impeça a utilização de recursos públicos para esta finalidade. 

Com relação à dívida pública, há na lei uma divisão formal em duas espécies, às vezes dando-se a elas tratamento diferenciado: dívida pública consolidada e dívida pública mobiliária 8. Regulamentando o disposto na Constituição, a lei complementar estabelece que haverá limites a cada nível de governo. A iniciativa para se fixar o limite parte do Presidente da República o qual, segundo o artigo 30, deverá submeter duas propostas:

  1. ao Senado Federal, com os limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios. 
  2. ao Congresso Nacional, estabelecendo limites para o montante da dívida mobiliária federal.
Se, por um lado, pode-se esperar um rigoroso cumprimento da lei no que se refere à dívida consolidada, cabe dúvidas quanto ao que de fato significa "submeter" uma "proposta" de limite para a dívida mobiliária. O Congresso, ao promulgar a Lei de Responsabilidade Fiscal, já firmou sua concordância quanto ao princípio teórico de que a única meta da política econômica é manter a inflação sob controle e que o instrumento para isto é a política monetária. Ora, como a política monetária diz que para controlar preços precisa aumentar a taxa de juros, o Congresso já concordou antecipadamente que o Poder Executivo Federal está autorizado a fazer dívida mobiliária no montante que "for necessário". Esta conclusão decorre do fato de que é tecnicamente indispensável aumentar a dívida pública mobiliária para elevar a taxa de juros ao nível "adequado" aos propósitos anti-inflacionários. Se o Congresso pretender discutir a proposta do Presidente da República ouvirá como argumento que "ou é isto ou a volta da inflação". Aliás, a proposta já deverá ter no seu preâmbulo exatamente as metas de inflação. 

O mesmo artigo 30 introduz no seu parágrafo 5º a possibilidade da revisão periódica dos limites propostos. Mais liberal, no parágrafo 6º a lei faz um gesto de boa vontade, antecipando que "sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata este artigo, em razão de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, o Presidente da República poderá encaminhar ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solicitação de revisão dos limites". Emergências de política monetária ou cambial podem, legalmente, ter como reflexo o aumento da dívida pública, mas as emergências de política fiscal não têm este privilégio. À política fiscal continua cabendo unicamente a responsabilidade de praticar o ajuste fiscal. De fato, o artigo 31 determina que, se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite, enquanto perdurar o excesso o ente "obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite", promovendo, entre outras medidas, limitação de gastos fiscais na forma do artigo 9o.

3. POLÍTICA MONETÁRIA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei de Responsabilidade Fiscal regulamenta a proibição constitucional do Banco Central criar moeda para colocar à disposição do Tesouro Nacional 9, ou seja, emitir dinheiro à ordem do Tesouro Nacional. Para que esta emissão de dinheiro ocorra basta que o Banco Central compre títulos emitidos pelo Tesouro Nacional, direta ou indiretamente. Nas compras diretas de títulos o Banco Central credita a conta corrente do Tesouro, desta forma colocando dinheiro novo à sua disposição. Na forma indireta o Banco Central compra títulos do Tesouro Nacional que estão em poder de uma instituição financeira. Esta instituição financeira, quando comprou o título diretamente do Tesouro, entregou dinheiro para ele e, ao revender o título do Tesouro para o Banco Central, recebe dinheiro deste. Assim, o Banco Central também cria moeda nova, mas o dinheiro é repassado para o Tesouro através do mercado financeiro. 

Aparentemente, a proibição de criar moeda para o Tesouro Nacional vinha sendo administrada em "termos relativos", pois o Banco Central de fato comprava diretamente títulos do Tesouro alegando para isto que ele sempre precisa de títulos públicos para fazer política monetária. Neste sentido, a lei complementar parece pretender reforçar a proibição, estabelecendo no seu artigo 39, inciso I, que é vedado ao Banco Central a "compra de título da dívida, na data de sua colocação no mercado"10. Adotando uma perspectiva cínica, e mesmo supondo que operações a termo estejam devidamente prevenidas, a fixação do dia da colocação o mercado como referência é insuficiente para evitar que o Banco Central repasse moeda para o Tesouro Nacional, se assim o Ministério da Fazenda o desejar.

O Banco Central do Brasil pratica um tipo de política monetária tal que ele precisa dispor de um estoque de títulos do Tesouro. Assim, a proibição de aquisição de títulos do Governo Federal pareceria uma condicionante ao modus operandi da política monetária. Outra condicionante aparente está no artigo 34, segundo o qual o Banco Central não mais emitirá títulos da dívida pública de sua própria criação, de sua própria responsabilidade. A emissão de títulos de responsabilidade própria, como as LBC – Letras do Banco Central - era um mecanismo largamente utilizado pelo Banco Central para, teoricamente, enxugar liquidez mas, na prática, a história era outra, pois estes títulos são moeda para todos os efeitos práticos. Entretanto, estas condicionantes permanecem em termos relativos pois, admitindo implicitamente que o Banco Central precisa dos títulos do Tesouro Nacional para fazer política monetária, a lei prevê duas "atenuantes": 

  1. O Tesouro Nacional poderá continuar colocando títulos no Banco Central, desde que seja "para refinanciar a dívida mobiliária federal que estiver vencendo", conforme prevê o parágrafo 2º do artigo 39. A lei garante assim que o Banco Central continuará dispondo, no mínimo, do estoque atual de títulos em valores constantes, podendo colocá-los no mercado para sustentar a taxa de juros em nível mais elevado do que ela ficaria sem esta intervenção. 
  2. recordando, o artigo 39 veda ao Banco Central "operação de compra e venda, a termo, daquele título 11, cujo efeito final seja semelhante à permuta". Contudo, o parágrafo 1o deste artigo retira esta proibição, concedendo um privilégio ao determinar que a restrição "não se aplica ao estoque de Letras do Banco Central do Brasil, Série Especial, existente na carteira das instituições financeiras, que pode ser refinanciado mediante novas operações de venda a termo". A lei autoriza assim que seja feita uma "rolagem direta" da dívida, sem que haja leilão público dos títulos, sem licitação, sem transparência.  

A lei não prevê, mas caso o Banco Central "precise" de um estoque ainda maior de títulos da dívida pública para fazer sua política monetária, o Tesouro Nacional poderá aumentar suas emissões, mesmo que acima da necessidade de financiamento do setor público. Este procedimento seria uma simples extensão do papel de instrumento de política monetária já imposto à política fiscal. Proibido de comprar estes títulos na data de sua colocação no mercado, o Banco Central certamente criará mecanismos para assegurar ao comprador original do título de que ele, Banco Central, recomprará dele o título do Tesouro Nacional, a curto prazo. Talvez se dê a esta operação a justificativa de "manter a credibilidade" da política monetária. Por outro lado, a lei também deixa de conter dispositivos para de fato impedir que o Banco Central emita moeda para financiar o Tesouro Nacional. Isto pode ser feito, por exemplo, com o Banco Central repassando ao Tesouro Nacional, em dinheiro, o "lucro" obtido com os juros pagos pelo próprio Tesouro pelos seus títulos que estão de posse do Banco Central.

No sentido inverso, ao invés de lucro o Banco Central pode realizar prejuízo ao pagar uma conta elevada de juros, no exercício de suas atribuições de política monetária. Em termos técnicos este prejuízo significa que houve emissão de moeda, que houve criação de dinheiro novo. A lei autoriza o Banco Central a sustentar uma taxa de juros elevada, e para isso é necessário manter a dívida pública elevada, o que implica em gastos sem limites com juros e emissão descontrolada de moeda. Assim, tendo como objetivo compensar esta emissão de moeda tirando dinheiro de algum outro lugar, introduziu-se na lei o parágrafo 1o do artigo 7o assim redigido: "O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o Banco Central do Brasil e será consignado em dotação específica no orçamento".

4. OS LIMITES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Estas possibilidades parecem mostrar que a lei pretende contrariar o que seria "natural" em matéria de política econômica, sendo talvez esta a razão original das dificuldades para se traçar com clareza os limites de atuação do Banco Central e o limite prático do endividamento público. Outro exemplo da dificuldade de legislar nessa matéria, com a finalidade explícita da Lei de Responsabilidade Fiscal, é dado pelo artigo 44, que diz ser "vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente". Ora, a privatização de ativos públicos gera recursos que, supostamente, deveriam ser aplicados na amortização da dívida. Como o valor do título da dívida inclui os seus respectivos juros, ao resgatá-lo o governo está pagando despesa corrente com juros. Além disso, ao usar a "receita" de privatização para qualquer outra finalidade, sobrarão recursos para pagar a despesa corrente. Assim, como saber se a venda de patrimônio não serviu para financiar despesas correntes?

Mais um exemplo desta dificuldade da lei é dado pelo inciso IV do artigo 53, que cuida de explicitar a obrigação de fazer constar as despesas com juros na LDO do governo central 12 e no Relatório Resumido regulamentado pelo artigo 52 da lei. Ora, como os juros estão embutidos no valor do título, na sua maior parte eles são pagos na rolagem da dívida, o que permite ao Tesouro Nacional omitir, se assim o desejar, parcela ponderável do gasto com juros. Mas, se alguém quiser conhecer o total deste gasto bastará subtrair da NFSP - Necessidade de Financiamento do Setor Público nominal a NFSP primária. Por exemplo, no ano de 1999 a NFSP nominal foi de R$ 96 bilhões, enquanto a primária foi de R$ 31 bilhões, negativos 13. Portanto, o total de juros pagos pelo governo naquele ano foi de 127 bilhões de reais. Finalmente, ainda um outro exemplo é dado pelo artigo 59, que incumbe o Poder Legislativo de, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, fiscalizar o cumprimento das normas desta Lei Complementar. Esta já é uma competência natural do Poder Legislativo, sendo supérfluo repeti-la na Lei de Responsabilidade Fiscal. Entretanto, no âmbito federal esta será uma tarefa complicada, pois espera-se que o governo central mude suas metas, "sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata este artigo, em razão de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial14". Se as metas podem ser alteradas sob influência daquele que foi encarregado de zelar por elas, fica difícil pensar num efetivo controle externo. 

5. CONCLUSÕES

A lei brasileira busca assegurar a responsabilidade na administração pública através de cinco princípios: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência15. A Lei de Responsabilidade Fiscal extravasa e acaba por conceder a uma linha única de pensamento econômico a supremacia total na formulação da política econômica do país. Ninguém se oporia à idéia de que o orçamento público deve ser sério e cumprido com responsabilidade. Mas, para que esta qualidade seja atingida parece ser dispensável que a lei preveja economia de recursos fiscais para pagar juros de uma dívida que cresce por conta do pagamento de juros. Aliás, ao pretender que o orçamentário seja sério a lei pode estar impedindo que ele seja cumprido com responsabilidade. De fato, se os responsáveis pela política monetária decidirem aumentar a taxa de juros alegando uma suposta ameaça de um surto inflacionário, algumas decisões da LDO e da lei do orçamento serão canceladas.

Neste contexto, ficará ainda mais difícil exigir do administrador público o cumprimento de certos objetivos e o atendimento das prioridades sociais expressos no processo orçamentário. O orçamento que orienta os administradores passa agora a ser "relativo". Continua havendo uma dotação inicial comprometida com metas sociais mas esta dotação pode, a qualquer momento, ser cortada sem consideração quanto ao mérito social e político destas metas e sem consulta à sociedade que decidiu o estabelecimento daquelas metas. É curioso observar como a forma de se legislar sobre a responsabilidade na gestão da coisa pública pode levar a um engessamento da política econômica e a uma redução no conteúdo democrático da decisão sobre como a sociedade organizada gasta seus próprios recursos.

A lei deu ganho de causa a uma disputa teórica em economia, como se esta disputa pudesse ser levada a algum tribunal. Tem sido demonstrado, ao longo da história, que a lei é incapaz de impor a verdade científica. Mas pode atrapalhar, pois até que esta lei seja revogada será ilegal tentar implantar uma outra política econômica sob pena de se ridicularizarem as metas de inflação e de resultados do governo e, por conseqüência, ridicularizar a própria Lei de Responsabilidade Fiscal, na sua presente versão. Se uma lei, ou esta lei em particular, pudesse dar a palavra final em matéria de teoria econômica, os cursos de macroeconomia poderiam ser extintos. Bastaria ensinar a lei na disciplina Política e Programação Econômica, com destaque prático para as técnicas de ajuste fiscal. Aliás, esta reforma do ensino economizaria recursos e contribuiria para o espírito da lei, o ajuste fiscal. Nos casos mais graves poder-se-á contar com a assessoria desinteressada do Fundo Monetário Internacional. Por outro lado, se à lei não compete impor a teoria, aumentam as dúvidas sobre o porque dela ter tomado a forma final que tomou.

Não parece haver elementos para se rejeitar a hipótese de que a noção da responsabilidade no trato do dinheiro público foi utilizada como argumento retórico para se atingir outra finalidade. Queiram ou não os seus responsáveis, a lei impôs a ascendência da política monetária sobre a responsabilidade fiscal. Agora eles estão autorizados a gastar com juros o quanto quiserem, ou melhor, o quanto considerarem adequado para se atingir as metas fixadas, beneficiando assim uma certa parcela da população. O que for gasto com juros será cortado das despesas com os tribunais de contas, com os serviços públicos, com a segurança, com as forças armadas, com as estradas, com os hospitais, com as escolas, com a pesquisa em economia, etc.

Curitiba, agosto de 2000.


NOTAS

1 Lei Complementar Nº 101, de 4 de maio de 2000. Exceto menção em contrário, todas as referências à "lei", assim como a artigos, parágrafos e incisos, aplicam-se a esta lei.

2 Departamento de Economia da Universidade Federal do Paraná. O autor agradece aos professores Belmiro Valverde Jobim Castor e José Benedito de Paula por seus comentários, críticas, sugestões e pelo incentivo. O Acordo com o FMI, seus memorandos e revisões periódicas estão disponíveis no site da Secretaria da Fazenda Nacional na Internet.

3 O Acordo com o FMI, seus memorandos e revisões periódicas estão disponíveis no site da Secretaria da Fazenda Nacional na Internet.

4 LDO é a Lei de Diretrizes Orçamentárias, que traça as prioridades para a elaboração do orçamento, devendo ser encaminhada ao poder legislativo no primeiro semestre do ano, nos três níveis de governo.

5 Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

6 Inciso III, § 3o, art. 23.

7 Art. 39. Nas suas relações com ente da Federação, o Banco Central do Brasil está sujeito às vedações constantes do art. 35 e mais às seguintes:

I - compra de título da dívida, na data de sua colocação no mercado, ressalvado o disposto no § 2o deste artigo;

II - permuta, ainda que temporária, por intermédio de instituição financeira ou não, de título da dívida de ente da Federação por título da dívida pública federal, bem como a operação de compra e venda, a termo, daquele título, cujo efeito final seja semelhante à permuta;

III - concessão de garantia.

8 O artigo 29 da Lei de Responsabilidade Fiscal assim define dívida pública consolidada ou fundada como o "montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses" e como dívida pública mobiliária aquela "representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios".

9 O artigo 164 da Constituição Federal estabelece que "A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo Banco Central", enquanto que o seu parágrafo primeiro proíbe o Banco Central de conceder empréstimo ao Tesouro Nacional. 

10 Ênfase dada neste trabalho e não no original.

11 Refere-se a um título da dívida pública federal.

12 Ocorreu neste artigo 53, mais uma vez, uma referência ao inciso II do art. 4o, mas este inciso foi vetado pelo Presidente da República.

13 Boletim do Banco Central do Brasil, março de 2000, quadro IV.15.

14 Art. 30, § 5º, jácomentado anteriormente.

15 Art. 37 da Constituição.


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